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以预算管理为核心,提高高校的资产管理水平

时间:2014-01-23 11:25来源:彩云端 作者:莫有才 点击:
    


    资产是高校赖以生存和发展的物质基础,资产的管理,不仅仅是对国有资产的保全,更是提高公共资源的使用效率和效益。随着高等教育的快速发展,高校资产无论是在数量上、结构上,还是来源渠道上都发生了很大的变化。如何强化高校资产管理,实现资源配置与利用的最大化?笔者认为,应跳出“就资产论资产”的“管理孤岛”,通过完善部门预算管理,将单位资产纳入部门预算,建立与预算管理有效结合的资产管理制度,实现以存量制约增量,以增量激活存量,才是解决高校资产管理中存在问题的根本出路。 

 

一、高校资产管理的现状 

    高校资产的形成主要是国家财政预算分配的结果,按公共财政管理的要求,资产管理的目标就是要使资产使用达到高效、合理、节约、效率。然而,在预算管理有待进一步完善的情况下,高校资产管理也存在一定的盲区。 

(一)资产购置环节缺乏有效控制机制 

    一方面高校资产管理普遍存在基础薄弱、档案不完善、“家底”不清、存量不实的现象;另一方面在部门预算的编制中,往往只强调经费的分配控制,对预算单位存量资产的多少、存量资产的分布和使用缺少明晰的信息。因此,在资产的投资计划中,由于信息的不对称,主管部门能够关心的可能只是项目可行性和增量预算的安排,难以对资产存量实行全面管理。这导致预算审核无法对增量资产投入或项目资金投入形成有效的制衡。 

(二)资产使用环节缺乏共享协调机制 

    在高校内部,资产从形成到使用涉及到许多部门,但最终演变成“谁拥有、谁支配使用”的封闭式资产运行模式。资产的管理主要停留在财务管理层面,资产数据基本是静态数据。但受自身利益的驱动,使用单位也往往热衷于项目经费的争取和资产的购置。在这种封闭运行模式下,难以克服资产使用中的低效和浪费,也使资产使用缺乏系统的协调机制,导致资源短缺与资源闲置并存。 

(三)资产配置环节缺乏统筹的激活机制 

    部门预算实施后,虽然已将高校资产的购置纳入预算管理的范畴,通过政府采购、国库集中支付等方式,强化了对资产形成的监控,但预算管理模式仍是以投入控制为重点的传统管理模式,存量资产并没有纳入部门预算编制过程,编制侧重于控制支出的增长幅度和数量,执行强调按照预算规定的项目和数额执行支出,以控制超支为重点。致使许多单位在决定购置什么资产、如何配置资产时,缺乏统筹存量资产的激活机制。 

(四)资产处置环节缺乏预算监督机制 

    根据《行政事业单位国有资产办法》和《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》的规定,行政事业单位处置房屋建筑物、土地及单位价值在一定范围以上的仪器设备需经主管部门审核后,报财政部门批准,未经批准不得处置。由于单位的资产管理脱离了预算管理的范畴,有些部门将资产当作部门自有资产,擅自处置;对应当经过资产评估的“非转经”资产,不经评估,不按国家规定办理有关资产“非转经”核准转移申报审批手续,低价处置或低价出租给关系人,使资产的减少、报废、调拨等过程不仅规避资产管理,甚至成为腐败的根源。 

 

二、完善预算管理是解决资产管理中存在问题的根本出路 

    按照公共财政的要求,一个单位需要购置什么资产、如何配置和处置资产,应该充分考虑单位存量资产的现状及其履行的公共职能需要,对所需资产进行科学的匹配。这个匹配的过程既是编制单位资产预算的过程,也是编制部门预算的过程,还是强化资产管理的过程。 

    部门预算改革,一定程度上提高了预算编制的科学性,增加了预算分配的透明度,也强化了与资产管理的联系。这种联系突出表现在:首先,预算分配是资产形成的基础,单位存量资产是历年预算资金投入的结果;其次,保证资产的日常维持运转和价值补偿依赖当前的预算安排来实现;再次,对资产的处置变动、报废核销等规范管理实质是预算管理的延伸,两者是相辅相成,密不可分的。因此,推进预算管理与资产管理相结合的管理模式,有利于运用资产预算和统计报告对资产使用进行分析,使资产的配置与单位的职责相匹配,单位资产的处置、使用与单位的预算执行相依存,从而实现资产购置科学、配置合理、处置得当。 

    绩效管理是深化财政预算改革的必然要求,也是促进公共资源综合利用的重要手段。财务绩效作为绩效管理的重要内容,与预算管理和资产管理有着密切的关系。通过完善的部门预算管理,建立可行的财务绩效评价制度,不仅将预算单位所有的收入支出纳入预算管理体系,而且也将各类资产的运行结果体现在预算考核中,保证资产需求与资产处置收益形成一个完整的资产预算,有利于财政主管部门依此为依据,对单位资产管理进行有效的绩效考评。


三、推进预算管理与资产管理有效结合的具体思路 

    强化资产管理,关键就要构建资产配置管理与预算编制执行相统一,资产处置管理与预算执行相匹配,资产报告分析与预算报告分析相印证的资产管理与预算管理相结合公共资源管理框架。使预算管理从传统的投入控制型管理模式向以产出和成果为导向的管理转化,从重点控制支出(投入)向重视资产使用绩效转变。 

(一)完善预算编制内容,建立增量资产的有效配置机制 

    虽然部门预算反映了单位存量资产的信息,但由于缺乏存量资产使用效率报告和资产配置标准定额,致使资产信息意义弱化,部门预算简化为经费分配,客观上造成“会哭的孩子有奶吃”的现象,使单位只顾要钱,不想节支;只顾花钱,不问效益;只重购置,不重管理。预算信息只反映支出,不反映存量资产及其质量状况,使预算管理者只能关心资产的边际增量,很难对资产的存量实行全面的管理。因此,在编制部门预算阶段,要在全面摸清“家底”,建立资产配置定量标准的基础上,编制资产预算,使资产预算成为资产管理与预算管理有机结合的桥梁。通过引入“成本费用”理念,使大家认识到占用和购置资产不是免费的赠品,部门预算也不是单一经费分配活动。以存量资产为基础,使经费预算分配和实物资产管理不仅在管理环节上协调一致,而且在价值的配置内容上互为前提,从盘活存量资产和调控增量预算入手,以存量资产制约增量预算,建立存量资产与增量预算挂钩机制。 

(二)强化预算执行监管,构建严密的资产处置程序 

    资产管理实质是经费的存量管理,资产的增量关和处置关是维护资产安全和完整的重要环节。加强制度建设是实现资产管理规范化的根本保证,通过完善的法制建设,促进资产管理走上规范化、法制法的轨道,从而使从资产配置、变动到处置的全过程处于有效的监控体系之下。而信息化管理则是提高资产管理效率,实现资产管理与预算管理相结合、资产静态管理与动态管理相结合的有效途径,充分利用信息技术手段,将资产配置、使用、处置、清产核资、收入管理等环节都纳入到系统中,并将该系统与预算编制审核系统、国库集中支付系统、政府采购系统联网,使资产管理部门获得资产变化的实时数据,为预算调整提供信息支持。 

(三)拓展财务决算报告的内容,构建与其相印证的《期末资产报告》 

    当前,部门决算的主要任务是向公众提供当年收支计划的执行情况,所能传递的财务信息只是当年预算收支的现金流量情况。单位的资产、负债等财务状况不能得到全面的反映,单位资产的会计核算信息也不能为管理部门和公众所了解,造成这部分资产的使用和管理缺少有效的监督和检查。因此,拓展预算单位决算报告的内容,使决算报告不仅反映单位的预算收支,还要全面反映单位的资产和负债;不仅反映当年预算的执行结果,还要反映以往决策累计的财务效用和资产动态管理情况。同时,资产管理部门在全面分析单位资产的动态管理情况下,形成与《决算报告》内容相互印证的《期末资产报告》,真正实现资产管理的内涵。 

   

    此外,改革现行的预算会计制度,使高校会计除了具有预算会计的基础功能外,还应向财务会计功能扩展;除了反映预算收支执行情况及合规性的信息外,还应能够反映高校财务状况和绩效的信息。要实现这些功能,其关键是借鉴国际经验,在高校会计核算中实行权责发生制和固定资产折旧制度。 

 



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